Cuando las colonias americanas declararon su independencia de Gran Bretaña en 1776, el principio fundamental en el que se basaba el nuevo gobierno que crearon era el de libertad. Para los fundadores, libertad significaba estar libre de la opresión del gobierno, porque en aquella época el gobierno era la principal amenaza para la libertad de los individuos. La Declaración de Independencia contiene una larga lista de agravios que los colonos tenían contra el Imperio de Inglaterra para documentar cómo el rey Jorge había infringido la libertad de los colonos, y esos agravios proporcionaron su justificación para crear un nuevo gobierno, independiente de Gran Bretaña. En aquella época, el concepto de libertad era una idea relativamente nueva y verdaderamente revolucionaria, y proporcionó el principio fundamental para el diseño del nuevo gobierno americano. Dos siglos después, el principio de libertad ha sido sustituido por el principio de democracia, y la mayoría de los americanos de finales del siglo XX seguramente considerarían que el principio fundamental del gobierno americano es la democracia, no la libertad.
El principio moderno de la democracia sostiene que la política pública debe ser determinada por las opiniones de los ciudadanos de la nación, agregadas a través de las instituciones electorales y otras instituciones políticas. El gobierno debe hacer lo que el pueblo quiere. Pero los fundadores hicieron todo lo posible para aislar las actividades de su nuevo gobierno de las presiones democráticas. Una de las formas en las que intentaron limitar su gobierno de la democracia fue seleccionando al jefe del ejecutivo de la nación mediante el uso de un colegio electoral, en lugar de una elección democrática directa. Sin embargo, el colegio electoral nunca funcionó como estaba previsto, y para 1828, cuando Andrew Jackson fue elegido presidente, el método de elección del presidente se había metamorfoseado casi por completo en el sistema democrático que todavía existe a principios del siglo XXI.
Esta metamorfosis del colegio electoral refleja los cambios que se han producido de forma más general en el gobierno americano durante sus dos primeros siglos. En su fundación, los ciudadanos americanos creían que su gobierno había sido creado para proteger su libertad, y el gobierno fue diseñado para tener un alcance limitado. La constitución se redactó para proteger los derechos de los individuos y limitar los poderes del gobierno. En otras palabras, su objetivo era preservar la libertad. Los fundadores no sólo no pretendían que la política pública se determinara democráticamente, sino que intentaron activamente diseñar su nuevo gobierno para evitar que la política pública fuera dirigida por las demandas de sus ciudadanos. Reconocieron que la libertad podía verse comprometida por la democracia, y que la voluntad de la mayoría tenía el potencial de ser tan tiránica como la de un rey o un dictador. Sin embargo, con el paso de los siglos, el principio de libertad por el que lucharon los fundadores dejó de ser una prioridad para los ciudadanos americanos, y el principio de la democracia adquirió mayor importancia. A finales del siglo XX, el término libertad tenía un sonido casi pintoresco, mientras que el intento de fomentar la difusión de la democracia al estilo americano en todo el mundo se había convertido en una parte importante de la política exterior americano.
Los fundadores trataron de impedir la formación de un gobierno democrático. Suena casi antiamericano cuestionar el principio de la democracia, al menos tal y como se entiende el término democracia hoy en día. El colegio electoral fue una parte importante de su intento de limitar la influencia de la democracia en el gobierno americano. La evolución del colegio electoral es, en cierto sentido, sólo una pequeña parte de la historia de la transformación del principio fundamental del gobierno americano, de la libertad a la democracia, pero es una parte importante de la historia, porque fue una de las primeras manifestaciones de esta transformación. A las pocas décadas de la fundación de la nación, se había eliminado uno de los controles más importantes que los fundadores trataron de promulgar para controlar la democracia.
La libertad, la democracia y la constitución de EEUU
En los cien años que precedieron a la Revolución Americana se produjo un gran cambio en la forma en que la gente veía los derechos de los individuos y las relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos. Cuando Thomas Hobbes escribió el Leviatán en 1651,1 argumentó que, sin gobierno, la vida sería una guerra de todos contra todos, y que para mantener una sociedad ordenada, la gente tenía que jurar su lealtad al soberano y seguir sus reglas. Las reglas del soberano equivalían a un contrato social, argumentaba Hobbes, y el gobierno estaba justificado para matar a quienes no aceptaran las reglas del soberano. Sólo unas décadas más tarde, John Locke, en su Segundo Tratado de Gobierno2 , ofreció una visión radicalmente diferente del contrato social. Las personas no obtenían sus derechos del gobierno, como sugería Hobbes. Por el contrario, las personas tienen derechos de forma natural, y el papel del gobierno es proteger esos derechos naturales. El contrato social, tal como lo concebía Locke, era un acuerdo entre los ciudadanos para respetar los derechos de los demás, no un contrato entre el gobierno y el pueblo, como lo había descrito Hobbes. El gobierno de Estados Unidos se estableció para preservar esta noción lockeana de los derechos.
Las ideas de Locke y otros escritores europeos de la Ilustración se popularizaron en los medios de comunicación. Un ejemplo destacado fue una serie de columnas periodísticas escritas en el London Journal en la década de 1720 por John Trenchard y Thomas Gordon, utilizando el seudónimo de Cato. Las cartas de Cato se recopilaron y se reimprimieron ampliamente.3 Estas ideas llegaron a las colonias americanas, donde los columnistas de los periódicos y los panfletistas incorporaron este nuevo concepto de libertad en sus escritos, difundiendo la idea de libertad al público en general y transformando la forma en que los ciudadanos veían a sus gobiernos.4 La idea de que los gobiernos deben servir a sus ciudadanos, y no al revés, era una idea radicalmente nueva en el siglo XVIII, pero que sentó las bases intelectuales de la Revolución Americana. La Revolución se libró para asegurar la libertad de los ciudadanos de la nueva nación, y los fundadores creían firmemente que la principal amenaza para la libertad era el poder del gobierno. Por ello, su reto era crear un gobierno que tuviera el poder de proteger la libertad de sus ciudadanos, pero que estuviera limitado para no violar los derechos que debía proteger.
La primera constitución de la nueva nación fueron los Artículos de la Confederación, aprobados por los estados en 1781. En virtud de los Artículos, los Estados Unidos estaban dirigidos por una legislatura unicameral y no tenían poderes ejecutivos ni judiciales. No tenía poderes de imposición directa, sino que tenía que requisar los fondos a los gobiernos estatales. En virtud de los Artículos, los gobiernos estatales ejercían un control considerable sobre el gobierno federal. Siguiendo la filosofía de la libertad, los Artículos de la Confederación garantizaban los derechos de los americanos y limitaban estrictamente los poderes del gobierno federal.5 De hecho, a mediados de la década de 1880, muchos de los fundadores creían que los Artículos limitaban demasiado los poderes del gobierno federal, hasta el punto de que éste no tenía suficiente poder para proteger la libertad de sus ciudadanos. Por ello, en 1787 el Congreso convocó una convención para enmendar los Artículos de la Confederación con el fin de crear un gobierno federal más fuerte. El resultado fue la constitución de los Estados Unidos. La constitución representó un cambio importante tanto en la estructura del gobierno federal como en los poderes del mismo. Sin embargo, fue diseñada para proteger la libertad de sus ciudadanos y evitar que las decisiones se tomaran democráticamente.
La constitución exige una cantidad limitada de toma de decisiones democráticas, pero sólo para asumir los poderes enumerados del gobierno federal. El gobierno fue diseñado deliberadamente para tener un alcance limitado. Por si quedara alguna duda, la Décima Enmienda a la constitución —parte de la Carta de Derechos original que fue ratificada junto con la constitución— dice: «Los poderes que la constitución no delega en los Estados Unidos, ni prohíbe a los Estados, están reservados a los Estados respectivamente, o al pueblo». En resumen, a menos que la constitución diga que el gobierno federal puede emprender una determinada actividad, la constitución le prohíbe emprenderla. Durante el siglo XIX esta idea se tomó en serio, y el Congreso debatía habitualmente si determinadas propuestas entraban dentro de los poderes enumerados por la constitución. En el siglo XX, la idea se fue quedando en el camino, y los límites de la política pública pasaron a estar determinados por la opinión popular del electorado y no por los límites especificados en la constitución. La razón de que esto ocurriera va mucho más allá del alcance actual6 ; para los fines presentes, la cuestión es que la transformación del colegio electoral fue un primer paso en el proceso.
La constitución especifica que el propio gobierno llega a las decisiones mediante un proceso democrático. La legislación debe ser aprobada por ambas cámaras del Congreso y luego por el presidente, por ejemplo. Los vetos presidenciales pueden ser anulados por dos tercios de los votos, y se requieren dos tercios de los votos para destituir a un presidente. Las responsabilidades legislativas y ejecutivas están constitucionalmente separadas, y siguen estándolo según la interpretación del Corte Suprema a finales del siglo XX. Así, incluso dentro del gobierno, las decisiones no se toman simplemente por votación democrática. Por el contrario, hay procedimientos y una división de poderes que están establecidos por la constitución, y los poderes del gobierno estaban destinados a limitarse sólo a los enumerados por la constitución. La constitución se diseñó con la democracia como un medio para un fin, como una herramienta para la toma de decisiones del gobierno. La constitución también se diseñó con un sistema de frenos y contrapesos para que cada uno de los tres poderes del Estado controlara el poder de los demás como método para limitar el alcance de la actividad gubernamental. Los fundadores trataron activamente de evitar la creación de un gobierno que emprendiera cualquier acción que obtuviera el consenso de aprobación de los que estaban al mando y trataron activamente de aislar las decisiones de los que estaban al mando de las demandas de la ciudadanía.
El electorado y su gobierno
La noción de tres ramas del gobierno, cada una con aproximadamente el mismo poder, que se controlan mutuamente, forma parte del diseño fundamental del gobierno americano. A finales del siglo XX, los americanos tenían la idea de que su gobierno debía rendir cuentas al electorado, pero los fundadores tenían ideas muy diferentes, como se pone de manifiesto simplemente observando el diseño de la constitución. Consideremos cada uno de los tres poderes.
En el diseño de los fundadores, el poder legislativo era el más responsable ante el electorado, ya que los miembros de la Cámara de Representantes eran elegidos en elecciones populares. Los senadores, sin embargo, fueron elegidos originalmente por las legislaturas de sus estados, y este sistema continuó hasta 1913, cuando se ratificó la Decimoséptima enmienda a la constitución, que especificaba que los senadores debían ser elegidos por el voto directo del electorado. Pero durante más de un siglo, y durante más de la mitad de la historia de la nación (mientras se escribe esto), los senadores eran elegidos por las legislaturas de sus estados, no por el voto popular. La lógica de ese sistema es sencilla. La Cámara de representantes ya representa las opiniones de los ciudadanos de la nación. Tener un Senado elegido por esos mismos ciudadanos significa que la legislación debe contar con la aprobación de dos órganos que representan la misma población y los mismos intereses. Tal y como lo diseñaron los fundadores, la legislación debía contar con la aprobación de los representantes de los ciudadanos en la Cámara de Representantes, y de los representantes de los gobiernos estatales en el Senado, lo cual es una prueba mucho más estricta.7 La Decimoséptima Enmienda, que ordenó la elección directa de los senadores, fue un paso más en la transformación del gobierno americano de la libertad a la democracia En la constitución, tal y como estaba redactada originalmente, los senadores no eran elegidos democráticamente, sino que eran elegidos por otros funcionarios del gobierno, y esto aislaba deliberadamente a los senadores de las presiones democráticas de los ciudadanos americanos.
Por lo tanto, si observamos el poder legislativo del gobierno, sólo la mitad de él fue originalmente elegido democráticamente por los ciudadanos. La otra mitad fue elegida por los gobernantes. Además, la constitución no especificaba quién tenía derecho a votar a los miembros de la Cámara de Representantes. Sólo decía que los votantes «tendrán las Cualidades requeridas para ser Electores de la rama más numerosa de la Legislatura del Estado». Las cualificaciones para votar las determinaban los propios estados y diferían de un estado a otro, pero la constitución, tal como estaba redactada originalmente, no otorgaba a nadie el derecho explícito a votar en las elecciones federales. Varias enmiendas constitucionales han cambiado esto desde entonces. La gente tenía derecho a votar en las elecciones federales sólo si sus estados se lo concedían. En la constitución original, la aportación democrática de los ciudadanos era muy limitada, incluso en el poder legislativo del gobierno.
El poder judicial del gobierno está supervisado por la Corte Suprema, y los jueces siguen siendo nombrados por el presidente y confirmados por el Congreso. Nunca ha habido una responsabilidad directa de los jueces de la Corte Suprema ante el electorado. Del mismo modo, la constitución especificaba que el presidente sería seleccionado por un colegio electoral, o por la Cámara de Representantes si ningún candidato obtenía los votos de la mayoría de los electores. La constitución nunca ha especificado cómo se eligen los electores de un estado, y los fundadores también intentaron aislar la elección del presidente de las presiones democráticas populares.
Si observamos los tres poderes del Estado tal y como los diseñaron originalmente los fundadores, sólo los miembros de la mitad de un poder debían ser elegidos democráticamente. Si cada rama fue diseñada para tener aproximadamente el mismo poder, como tendría que ser el caso si las ramas fueron diseñadas para controlarse y equilibrarse mutuamente, el gobierno federal fue diseñado para ser sólo una sexta parte democrática, e incluso allí, permitió que los estados determinaran quién podía votar para los miembros de la Cámara de Representantes. Los senadores eran elegidos por las legislaturas de sus estados, el presidente era elegido por un colegio electoral y los jueces del Corte Suprema eran nombrados por el presidente. El gobierno no fue diseñado para ser democrático, y los fundadores no tenían intención de permitir que los ciudadanos eligieran directamente a los individuos que dirigían el gobierno. En su lugar, se establecieron varios mecanismos para seleccionar a los funcionarios federales de forma que ninguna facción pudiera mantener el control sobre quiénes ocuparían los puestos de poder. El colegio electoral fue uno de esos mecanismos diseñados para evitar que el gobierno se democratizara.
El colegio electoral
La constitución fue diseñada para que un grupo de expertos altamente cualificados fuera designado para seleccionar al presidente y al vicepresidente. El artículo II, sección 1, dice,
Cada Estado designará, en la forma que disponga su Legislatura, un Número de Electores igual al Número total de Senadores y Representantes a los que el Estado tenga derecho en el Congreso; pero ningún Senador o Representante, o Persona que desempeñe un Cargo de Confianza o Lucrativo bajo los Estados Unidos, podrá ser designado como Elector.
Las enmiendas constitucionales han modificado algunos aspectos del proceso de elección del presidente, pero esta disposición no ha cambiado.
De la redacción de esta disposición de la constitución se desprende que los fundadores no tenían la intención de que los electores fueran elegidos democráticamente (aunque no descartaron esa posibilidad) y es aún más evidente que, independientemente de cómo se eligieran los electores, no tenían la intención de que el método de elección dictara la forma en que los electores emitirían sus votos. De lo contrario, ¿por qué la constitución excluiría a los funcionarios federales como electores? La Sección 1 del Artículo II de la constitución continúa diciendo: «Los electores se reunirán en sus respectivos Estados y votarán por papeleta a dos personas, de las cuales una, por lo menos, no deberá ser habitante del mismo Estado que ellos». La persona que recibiera el mayor número de votos se convertiría en presidente si recibía los votos de la mayoría de los electores, y la persona con el segundo mayor número de votos se convertiría en vicepresidente. Esta disposición fue modificada ligeramente por la Duodécima Enmienda en 1804 para que el presidente y el vicepresidente fueran votados por separado, pero el sistema del colegio electoral permaneció esencialmente sin cambios. La constitución nunca ha obligado a los electores a votar por candidatos específicos, y la constitución deja claro que los fundadores preveían que los electores usaran su discreción para seleccionar a los candidatos que consideraran mejor calificados. Ese sistema sigue intacto a principios del siglo XXI, y aunque los electores están asociados a candidatos específicos, no ha sido raro que algún elector rompa filas y vote por alguien distinto al candidato elegido por los votantes del estado.8
En la práctica, la mayoría de los presidentes han ganado la elección recibiendo la mayoría de los votos electorales, pero en el momento en que se redactó la constitución, los fundadores previeron que en la mayoría de los casos ningún candidato recibiría los votos de la mayoría de los electores.9 Los fundadores razonaron que la mayoría de los electores preferirían a los candidatos de sus propios estados, por lo que el elector típico votaría a un candidato de su propio estado y a un candidato de otro estado, siguiendo el requisito constitucional, y sería poco probable que la votación siguiendo las líneas estatales produjera algún candidato con una mayoría de votos. Este sesgo estatal se ve reforzado por el hecho de que estos electores están constitucionalmente encargados de reunirse en sus estados y luego enviar sus votos al presidente del Senado para que los cuente. Con este sistema hay muchas menos oportunidades de consenso que si los electores de todos los estados se reunieran en un lugar común, lo que hace aún más probable que ningún candidato obtenga la mayoría.
Hoy en día, es común que la gente conjeture que los electores debían reunirse en sus propios estados en lugar de reunirse en un lugar central porque el transporte era mucho más difícil entonces. Sin embargo, es evidente que el sistema de que los electores se reúnan en sus propios estados en lugar de reunirse todos juntos como un solo grupo tiene otro propósito: hace más difícil que el colegio electoral llegue a un consenso cuando de hecho no hay un candidato de consenso. El artículo II, sección 1, de la constitución especifica que «si ninguna persona tiene mayoría, la Cámara elegirá al presidente de entre los cinco más votados de la lista». Los fundadores previeron que, en la mayoría de los casos, ningún candidato acabaría recibiendo los votos de la mayoría de los electores, por lo que el presidente acabaría siendo elegido por la Cámara de Representantes de la lista de los cinco más votados.
Tal y como ha evolucionado, la práctica real de la elección de un presidente es bastante diferente de la que pretendían los fundadores. Los fundadores pretendían que los votos electorales fueran emitidos por los electores, que estarían más informados que el público en general, en lugar de por mandato popular, y los fundadores previeron que en la mayoría de los casos la decisión final sería tomada por la Cámara de Representantes en lugar de los electores de todos modos. Además, no había ninguna indicación de que el número de votos electorales realmente recibidos tuviera algún peso, aparte de la creación de una lista de los cinco mejores candidatos. La Cámara de Representantes podría entonces usar su discreción para determinar quién de esa lista sería el mejor presidente. Está claro que el proceso no pretendía ser democrático, aunque ha evolucionado de esa manera a pesar de que las disposiciones constitucionales para la selección de un presidente permanecen esencialmente inalteradas. Tal y como se especifica en la constitución, el proceso de elección debería parecerse a la forma en que un comité de búsqueda podría servir para localizar a un administrador de alto rango de una empresa (o del gobierno, o del mundo académico). El comité, al igual que el colegio electoral, elaboraría una lista de candidatos, y el director general (o el jefe de la oficina, o el presidente de la universidad) seleccionaría entonces a su candidato preferido de la lista. A medida que ha ido evolucionando, este proceso de varios pasos se ha dejado de lado en favor de las elecciones populares.
El sistema de colegio electoral previsto por los fundadores se diseñó para seleccionar un jefe ejecutivo para la nación a partir de un grupo de candidatos compuesto por una élite. Los candidatos seleccionados tendrían que ser muy conocidos y considerados altamente cualificados en muchos estados para conseguir suficientes votos electorales para entrar en la lista final y tendrían que tener suficiente respeto dentro de la Cámara de Representantes para ser elegidos de una lista de cinco finalistas. Los implicados en el proceso de selección serían un grupo de élite de americanos, y el proceso se diseñó para producir un presidente que procediera de las altas esferas de la élite americano. El proceso no pretendía ser democrático.
La selección de los electores presidenciales
La selección actual de los electores se realiza mediante una papeleta general restringida, que permite a los electores votar únicamente por un bloque de electores que representan a un candidato específico, pero este método de elección no estuvo bien establecido hasta al menos tres décadas después de que se iniciaran las elecciones presidenciales. El método más común para seleccionar a los electores al principio de la historia de la nación era que lo hicieran las legislaturas estatales. En la primera elección presidencial, sólo dos estados, Pennsylvania y Maryland, utilizaron elecciones generales para seleccionar a sus electores presidenciales. En las segundas elecciones presidenciales de 1792, hubo quince estados, y tres utilizaron elecciones generales, diez eligieron a sus electores en la legislatura estatal, y dos tuvieron elecciones de distrito para los electores. En las elecciones de 1800, en las que se eligió a Thomas Jefferson para su primer mandato, había dieciséis estados, y sólo uno utilizó las elecciones generales, mientras que diez tenían sus legislaturas estatales para elegir a sus electores.
La selección de los electores por parte de las legislaturas estatales siguió siendo habitual hasta 1820, cuando James Monroe fue elegido para su segundo mandato. En esa elección, nueve de los veinticuatro estados eligieron a sus electores en la legislatura estatal, mientras que ocho utilizaron las elecciones de boleto general. Después de 1820, la selección de los electores mediante elecciones generales se hizo rápidamente más común. En 1824, doce de los veinticuatro estados utilizaban elecciones de boleto general, y sólo seis seleccionaban a los electores en sus legislaturas estatales. Para 1828, dieciocho de los veinticuatro estados utilizaban elecciones de boleto general y sólo dos elegían a los electores en la legislatura, y para 1832, sólo Carolina del Sur elegía a sus electores en la legislatura; un estado tenía elecciones de distrito y los otros veintidós utilizaban elecciones de boleto general. En 1836, todos los estados, excepto Carolina del Sur, utilizaron elecciones generales. Los habitantes de Carolina del Sur no votaron directamente por sus electores hasta después de la Guerra Civil.10
El movimiento hacia las elecciones democráticas para presidente en la historia temprana de la nación es sorprendente. Los estados utilizaban una variedad de métodos para seleccionar a sus electores, pero hasta 1820, el método más común para seleccionar a los electores era a través de la legislatura estatal, sin votación directa. En 1832, sólo doce años después, el voto directo se utilizaba prácticamente en todo el país.
El diseño de la constitución pone de manifiesto que los fundadores no pretendían que el presidente fuera elegido por voto directo, sino que dejaron en manos de los estados la determinación exacta de cómo se elegirían los electores presidenciales. El resultado fue que, a pesar de mantener el colegio electoral, el presidente se elige efectivamente por voto directo y así ha sido desde la década de 1820. El movimiento hacia la elección democrática del presidente también se corresponde con una noción más democrática del propio cargo, a partir de la década de 1820.
La presidencia de élite: 1789-1829
Cuando los fundadores diseñaron el cargo de presidente en la Convención constituciónal, un factor subyacente a la discusión fue la suposición de que George Washington sería elegido el primer presidente. Washington, venerado hoy en día, también inspiraba un gran respeto después de la revolución, y el cargo se diseñó en parte pensando que Washington sentaría el precedente para los detalles del cargo que quedaron fuera de la constitución.11 El diseño del gobierno habría sido más difícil, y podría haber seguido líneas diferentes, si no hubiera habido un candidato tan obvio y popular para convertirse en el primer presidente.
Los fundadores desconfiaban del potencial de tiranía que podían ejercer las mayorías en un gobierno democrático e intentaron protegerse de la explotación de una minoría por parte de una mayoría de varias maneras. El papel de la toma de decisiones democrática fue severamente limitado, tanto aislando al nuevo gobierno del voto directo como limitando constitucionalmente el alcance del gobierno. Además, los fundadores querían protegerse de la aparición de facciones para evitar que los ciudadanos vieran sus intereses representados por un grupo de candidatos políticos en lugar de otro. Especialmente en lo que respecta a la presidencia, el sistema se diseñó para seleccionar al individuo más cualificado para encabezar el poder ejecutivo del gobierno, en lugar de seleccionar a un candidato que representara a unos ciudadanos más que a otros.
La constitución no hace ninguna referencia a los partidos políticos, y los métodos de selección de los funcionarios federales fueron diseñados para evitar que desempeñaran un papel importante. Las fuentes modernas suelen citar las afiliaciones partidistas de todos los presidentes anteriores, pero los partidos políticos en el sentido moderno no asumieron ninguna importancia en las elecciones presidenciales hasta 1828, cuando fue elegido Andrew Jackson. Los candidatos al cargo procedían de una élite política y, debido a la selección generalizada de los electores por parte de las legislaturas estatales, los candidatos necesitaban ganarse el apoyo de otros miembros de la élite política para conseguir el cargo. A pesar de la rápida aparición de facciones en el gobierno americano, antes de 1828 los partidos no hacían campaña por los candidatos presidenciales.
George Washington y John Adams, los dos primeros presidentes, están asociados con el Partido Federalista, una distinción que resultó crucial durante el mandato de Adams como presidente. Washington no fue cuestionado como jefe de Estado durante sus dos mandatos como presidente y tenía un número de seguidores lo suficientemente sólido como para que su vicepresidente, John Adams, fuera elegido presidente cuando Washington decidió no ejercer un tercer mandato. Pero mientras que Washington no fue desafiado seriamente durante sus dos elecciones, Adams ganó su elección por un margen de sólo dos votos electorales sobre Thomas Jefferson, miembro del Partido Demócrata-Republicano, quien entonces, siguiendo las reglas de la constitución original, se convirtió en vicepresidente.
En el momento de la elección de Adams en 1796, se habían desarrollado algunas diferencias filosóficas serias respecto a la forma en que debía evolucionar el gobierno federal. En el centro de gran parte de la controversia estaba Alexander Hamilton, secretario del Tesoro de Washington. Hamilton fue mucho más que un simple secretario del Tesoro durante el gobierno de Washington; de hecho, un historiador se refirió a él como el «primer ministro», en parte porque el Departamento del Tesoro era tan grande en comparación con el resto del gobierno en ese momento, y en parte porque Hamilton se encargó de fortalecer la posición del gobierno federal cada vez que se presentaba la oportunidad.12 Una de las cuestiones que crearon una considerable controversia fue la creación del primer Banco de los Estados Unidos como corporación federal. Como secretario del Tesoro, éste era el proyecto de Hamilton, pero entre sus principales opositores se encontraban James Madison y Thomas Jefferson. A pesar de la oposición, en 1791 se concedió al primer Banco de los Estados Unidos una carta de veinte años.
El Banco de los Estados Unidos no era más que una parte de la visión más amplia de Hamilton sobre el papel del gobierno de los Estados Unidos. En la Convención constituciónal, Hamilton había argumentado que todas las comunidades pueden dividirse en unos pocos ricos y bien nacidos, y la masa restante de personas. Sus intereses suelen estar en desacuerdo, pero las masas rara vez son buenos jueces de lo que es correcto. Por ello, Hamilton quería una constitución que asegurara a los «ricos y bien nacidos su parte distintiva y permanente en el gobierno».13 Como secretario del Tesoro, intentó diseñar un gobierno que protegiera y promoviera la industria. El «Informe sobre las manufacturas» de Hamilton, escrito mientras era secretario del Tesoro, promovía una política gubernamental que fomentaba la protección del gobierno a la industria, y Hamilton abogaba por un programa de mejoras internas que gastara lo suficiente para mantener la deuda nacional. Hamilton consideraba que la deuda creaba un vínculo entre los intereses de los grupos financieros, las empresas y los acreedores con el gobierno federal. «Una deuda nacional, si no es excesiva, será para nosotros una bendición nacional», dijo Hamilton.14
James Madison, que se había opuesto firmemente a los partidos y las facciones en The Federalist Papers No. 10, revisó su opinión como reacción a la expansión hamiltoniana del alcance del gobierno y, junto con Thomas Jefferson, creó el Partido Demócrata-Republicano para tratar de contrarrestar el creciente poder del gobierno federal que, según ellos, se estaba produciendo en la administración de Washington. Tras la dimisión de Washington, su vicepresidente, John Adams, fue elegido presidente en unas elecciones muy reñidas. El total de votos electorales de Thomas Jefferson era casi igual al de Adams, y pudo crear un ambiente político desagradable para Adams, que fue el primer presidente de un solo mandato y fue desbancado por Jefferson en las elecciones de 1800. Los problemas creados por tener un presidente y un vicepresidente de partidos diferentes sentaron las bases de la Duodécima Enmienda, que creó votaciones electorales separadas para los cargos de presidente y vicepresidente.
A los dos mandatos de Jefferson le siguieron sus compañeros Demócratas-Republicanos, Madison y Monroe. Aunque sus alineamientos políticos surgieron originalmente en oposición a la visión de Hamilton de un gobierno de los Estados Unidos que promoviera los intereses comerciales y empresariales de la élite, sus políticas derivaron hacia las de Hamilton. Curiosamente, a pesar del liderazgo de Madison en la oposición al Primer Banco de los Estados Unidos, cuya carta se agotó en 1811, el Segundo Banco de los Estados Unidos se constituyó en 1816, también por veinte años, durante la presidencia de Madison. Madison había decidido que, después de todo, un banco de ámbito nacional no era tan mala idea. Como señaló Arthur Schlesinger, Jr,
La aprobación del Segundo Banco de los Estados Unidos en 1816 por el hombre que veinticinco años antes había sido el más hábil opositor del Primer Banco fue un comentario apropiado sobre la ruptura del idilio jeffersoniano.15
Lo que parecía una fisura entre las facciones que crearon el Partido Demócrata-Republicano en retrospectiva no dio lugar a una gran división, especialmente en comparación con las divisiones políticas que aparecerían en unas pocas décadas.
Los seis primeros presidentes fueron miembros de la élite política americano, elegidos por la élite política de Estados Unidos. Tras una reñida elección para su primer mandato, Jefferson recibió 162 de los 176 votos electorales para ganar su segundo mandato en las primeras elecciones en las que el vicepresidente se elegía en una papeleta aparte. Madison y Monroe, el cuarto y quinto presidentes, ganaron cada uno dos mandatos con sendas avalanchas electorales, lo que hace que la naturaleza elitista del cargo no sea controvertida. Aparte de George Washington, Monroe podría reclamar el título de ser el menos partidista de todos los presidentes americanos.16 Pero la controversia estalló en las elecciones de 1824, cuando John Quincy Adams fue elegido por la Cámara de Representantes para ser el sexto presidente de la nación.
Cuatro candidatos recibieron votos electorales para presidente en 1824. Andrew Jackson recibió el mayor número de votos electorales con 99, seguido por John Quincy Adams con 84, William H. Crawford con 41 y Henry Clay con 37. Debido a que ningún candidato tenía la mayoría, de acuerdo con las reglas modificadas por la Duodécima Enmienda, la Cámara de Representantes debía elegir al presidente entre los tres más votados. En lugar de elegir a Jackson, un héroe de guerra pero un extraño político, la Cámara eligió a Adams, el hijo del segundo presidente de la nación y miembro de la élite política. La elección de Adams se ajustó a las reglas, pero los partidarios de Jackson estaban indignados por la elección, pues creían que Adams había sido elegido sólo por un «acuerdo corrupto» entre Adams y Henry Clay, en el que éste fue nombrado secretario de Estado a cambio del apoyo de Clay a la candidatura de Adams.
El colegio electoral antes de la presidencia de Jackson
La historia de la elección de 1824 tiende a enfatizar la colusión entre John Quincy Adams y Henry Clay que finalmente le dio a Adams la presidencia. Pero un factor subyacente olvidado en la controversia histórica fue la evolución del colegio electoral en las primeras décadas de la nación. La elección de Adams siguió exactamente las reglas constitucionales, e incluso siguió la intención de los fundadores. Ningún candidato recibió los votos de la mayoría de los electores, por lo que la Cámara debía elegir al candidato que prefiriera, y así lo hizo. Ni los fundadores ni la constitución pretendían dar preferencia al candidato más votado ni tener en cuenta el número de votos electorales que recibía cada candidato. E incluso si lo hubieran hecho, los recuentos de votos electorales de Adams y Jackson estaban muy cerca de todos modos. Los miembros de la Cámara simplemente asumieron su responsabilidad constitucional de elegir un presidente siguiendo exactamente las reglas constitucionales y las intenciones de los fundadores. Entonces, ¿por qué estaban tan molestos los partidarios de Jackson? Estaban molestos porque la práctica real de las elecciones presidenciales se había desviado significativamente de la intención de los fundadores en las décadas anteriores a las elecciones de 1824, y si se hubiera seguido la práctica real de entonces, en lugar de las reglas literales de la constitución, los partidarios de Jackson creían que habría sido elegido presidente.
Los fundadores pretendían que el colegio electoral estuviera compuesto por electores conocedores, como una especie de comité de búsqueda que remitiera una lista de los mejores candidatos a la presidencia a la Cámara, que a su vez elegiría al presidente, salvo en los casos en que hubiera consenso entre los electores. Pero el sistema nunca había funcionado así. John Quincy Adams fue el primer presidente que no recibió una mayoría electoral, lo que significaba que la nación había seleccionado a los presidentes durante más de tres décadas sin que nunca se eligiera a un presidente en la Cámara. A lo largo de esas décadas, los métodos que utilizaban los estados para seleccionar a sus electores habían cambiado, de modo que en lugar de que los eligieran las legislaturas estatales, los elegía el electorado directamente. Además, los electores representaban a determinados candidatos en lugar de ser elegidos por su capacidad para seleccionar buenos candidatos. Así, en efecto, había una votación popular para elegir al presidente a pesar del proceso especificado en la constitución, y si el presidente era de hecho elegido por el voto popular, los partidarios de Jackson creían que debería haber sido seleccionado como presidente en 1824.
Otro factor fue que, después de las elecciones de 1800, en las que Jefferson se impuso por un estrecho margen a Adams, no volvió a haber una elección reñida hasta 1824, y con casi un cuarto de siglo de elecciones por consenso, los americanos se acostumbraron a la idea de que el ganador del voto popular se convertía en presidente. Cuando casi todos los estados adoptaron el voto general para los electores, se reforzó la noción de que el jefe del ejecutivo de la nación era elegido por el voto popular. La constitución siempre ha especificado, y sigue especificando, que los electores presidenciales emiten votos para el presidente. A pesar de lo que dice el documento, y a pesar de lo que pretendían los fundadores, en 1824 la nación había pasado a la votación popular para presidente. Los partidarios de Jackson se sintieron engañados porque se le negó la presidencia a pesar de ser el más votado.
La formación del Partido Demócrata
El descontento de los partidarios de Jackson era coherente con la creciente democratización del gobierno americano. Las elecciones presidenciales se decidían cada vez más por el voto popular, y la gran transición se produjo en la década de 1820. En las elecciones de 1820, nueve estados todavía elegían a sus electores en sus legislaturas estatales, pero en 1824, cuando John Quincy Adams fue elegido, sólo lo hacían seis. En 1828, cuando Andrew Jackson desbancó a Adams para convertirse en presidente, sólo dos estados eligieron a sus electores en sus asambleas legislativas. Los partidarios de Jackson, encabezados por Martin Van Buren, formaron el Partido Demócrata después de la elección de 1824 para asegurarse de que, en la siguiente elección, Jackson obtuviera la mayoría de los votos electorales y no se le pudiera negar la presidencia por una Cámara de Representantes elitista.
Sin duda, los esfuerzos de Van Buren habrían ido en otra dirección si el colegio electoral hubiera funcionado realmente como pretendían los fundadores. La formación de un partido político para conseguir el apoyo popular tenía mucho sentido en el nuevo sistema en el que el presidente era elegido por el voto popular, pero no habría tenido sentido unas décadas antes, cuando la mayoría de los electores eran elegidos por las legislaturas de sus estados. La formación del Partido Demócrata fue un acontecimiento importante en la política americano, pero el partido se formó sólo gracias a la transformación del colegio electoral.
Los esfuerzos de Van Buren por formar el Partido Demócrata comenzaron incluso antes de que John Quincy Adams fuera investido presidente. Aunque la oferta de Adams de nombrar a Clay como secretario de Estado le parecía razonable, y no había duda de que Clay estaba eminentemente cualificado, Van Buren se apresuró a pintar a Adams como una actividad partidista. A diferencia de los presidentes de las dos décadas anteriores, Adams tenía una base de apoyo político muy estrecha, lo que en sí mismo creaba oposición política y aumentaba la apariencia de faccionalismo. Adams sólo podía apelar a sus partidarios para conseguir algo mientras estaba en el cargo, lo que aumentaba la apariencia de gobierno por parte de una élite política. Aunque el «acuerdo corrupto» entre Adams y Clay dio a Adams la recompensa inmediata de la presidencia, también inició el proceso que lo desbancó cuatro años después, dio lugar al sistema de partidos que ha dominado la política americano desde entonces y aceleró enormemente el movimiento de Estados Unidos hacia la democracia como principio fundamental.17
Durante décadas habían existido facciones bien definidas dentro del gobierno americano. Después de todo, fue en el gobierno de George Washington cuando Jefferson y Madison iniciaron su partido político para oponerse a lo que consideraban una expansión injustificada del poder gubernamental. En contraste con la noción elitista de partido que había caracterizado la política americano y que había colocado a John Quincy Adams en la Casa Blanca, Van Buren comenzó a promover una visión nueva y más positiva de los partidos políticos. La idea de Van Buren era que «los partidos deben ser asociaciones democráticas, dirigidas por la mayoría de los miembros».18
Van Buren era muy consciente de la tradición americana de oposición a los partidos políticos, cuyos orígenes se remontan a The Federalist Papers nº 10, y que fue apoyada de palabra por los seis primeros presidentes, pero Van Buren, senador por Nueva York, percibía diferencias políticas legítimas entre los políticos que podían expresarse a lo largo de las líneas de partido. Y lo que es más importante, consideraba que la oposición de los titulares a los partidos organizados era un apoyo a la continuidad del dominio político de la élite aristocrática de Estados Unidos. Sin una oposición organizada, la élite podría seguir dominando el gobierno americano indefinidamente. Los partidos servían al interés legítimo de organizar la oposición política, resistiendo la concentración de poder en un grupo de élite y proporcionando una representación más amplia de las opiniones políticas de la mayoría de los americanos.
Van Buren no percibió mal el papel que desempeñaría su nuevo partido Demócrata. De hecho, los fundadores trataron de aislar al gobierno federal del control democrático por lo que creían que eran buenas razones y no tenían ninguna idea de que el presidente sería elegido por el voto popular de los ciudadanos americanos. Sin embargo, el partido Demócrata se había formado para hacer precisamente eso. Los esfuerzos de Van Buren y los demócratas fueron un éxito rotundo, y Jackson ganó la presidencia en 1828, derrotando al presidente en funciones por un total electoral de 178 a 83. Nació el sistema de partidos moderno, ya que tanto los demócratas como sus oponentes reconocieron que, tras la elección de Jackson, sería necesaria la organización de un partido para ganar la presidencia. Tras los dos mandatos de Jackson como presidente, Van Buren fue elegido presidente por un mandato y fue desbancado por su contrincante whig William Henry Harrison en 1840. El sistema bipartidista americano ha evolucionado desde entonces, pero en lo fundamental no ha cambiado.
Política jacksoniana
Jackson hizo campaña para la presidencia basándose en una plataforma de libertad. Jackson se consideraba a sí mismo como un seguidor de la tradición jeffersoniana, tanto al oponerse al statu quo de la administración anterior como al intentar limitar los poderes del gobierno federal y aflojar el control de la élite política sobre el gobierno americano. El gobierno federal seguía teniendo un alcance relativamente limitado, pero bajo los predecesores de Jackson su poder había crecido de forma lenta pero constante y estaba controlado por las élites, permitiendo a la población en general opinar poco sobre el funcionamiento de su gobierno. Jackson quería limitar los poderes del gobierno federal, y creía que la manera de hacerlo era pasar del gobierno de las élites al gobierno de la democracia. Los fundadores pretendían que el gobierno federal estuviera controlado por las élites en lugar de responder a las masas, lo que situaba las ideas populistas de Jackson en desacuerdo con sus predecesores, pero los fundadores pretendían igualmente que el gobierno federal tuviera un alcance estrictamente limitado, lo que hacía que las ideas de Jackson en este ámbito estuvieran más en armonía con los fundadores.
Uno de los temas más visibles que persiguió Jackson fue el Segundo Banco de los Estados Unidos, al que se opuso por ser una institución que centralizaba el poder y frenaba el crecimiento de la economía americano. Jackson creía que las políticas del Segundo Banco perpetuaban el monopolio en la industria bancaria, dando privilegios a unos pocos a expensas de la mayoría. A pesar de un intento del Congreso de prorrogar la carta del banco, Jackson pudo vetar el banco, y éste dejó de existir en 1836, el último año del segundo mandato de Jackson.19 La filosofía de gobierno de Jackson provenía de un grupo de exitosos empresarios que impulsaban las ideas del laissez-faire.20 Aunque las prácticas empresariales monopolísticas podían resultar perjudiciales, los jacksonianos, siguiendo a Adam Smith, creían que el gobierno era más a menudo el origen de las prácticas empresariales monopolísticas que la solución.21 En lugar de intentar que el gobierno se involucrara en la economía, Jackson intentó retirarse, en el caso del Segundo Banco y en el caso de la regulación gubernamental y el apoyo a la economía en general.
Jackson quería diluir el poder económico que ejercía la élite empresarial de Estados Unidos, y consideraba que gran parte de ese poder estaba impulsado por la política gubernamental, incluidas las políticas de incorporación. En la época de Jackson, los bancos eran las corporaciones que ejercían el mayor poder económico, y Jackson quería eliminar los billetes de banco y pasar a un sistema de dinero duro para eliminar parte del poder de los bancos. Sin embargo, los bancos eran sólo una parte del problema de la constitución de sociedades. A menudo, los estatutos de las empresas se concedían para proyectos que transmitían cierto poder de monopolio, como la construcción de carreteras y puentes de peaje, y Jackson quería ampliar la capacidad de constitución de empresas para que cualquiera pudiera crear una corporación siguiendo las leyes generales, en lugar de tener que recibir específicamente un estatuto de empresa. Las leyes generales de constitución de empresas a nivel estatal, siguiendo la idea jacksoniana, comenzaron a extenderse antes de la Guerra entre los Estados, y se hicieron universales después de la guerra. Las formas corporativas de negocios son tan comunes hoy en día que es difícil imaginar los negocios sin ellas, pero la forma corporativa moderna es «un legado directo de la democracia jacksoniana».22
Otra cuestión importante era la financiación federal de las mejoras internas. Jackson estaba en contra, no sólo como una cuestión de política, sino como una cuestión constitucional. Jackson no consideraba que la constitución permitiera al gobierno federal participar en obras públicas y creía que si el pueblo quería que el gobierno participara, debería solicitar a sus gobiernos estatales que emprendieran los proyectos que deseaban o enmendar la constitución.23 Esta era una cuestión en la que Jackson contrastaba fuertemente con John Quincy Adams, quien en su primer discurso sobre el Estado de la Unión propuso una impresionante serie de obras públicas, incluyendo carreteras y canales, una universidad nacional y apoyo federal para la exploración de los territorios del oeste.24 Estas actividades debían emprenderse por el bien de la nación, independientemente de la opinión popular, argumentaba Adams. Adams, sin darse cuenta, le dio a Jackson dos temas que diferenciaban claramente a ambos y creaban un claro contraste para las elecciones presidenciales de 1828. La primera cuestión estaba directamente relacionada con la participación del gobierno federal en las obras públicas, pero la segunda cuestión más amplia era el papel de la opinión popular como control del poder del gobierno.
La primera medida importante de Jackson contra las obras públicas fue su veto de Maysville en 1828, contra un proyecto de ley que habría proporcionado financiación federal para una carretera que iba a estar completamente dentro de Kentucky. Los partidarios del proyecto de ley argumentaban que la carretera sería un eslabón importante del sistema de transporte federal, pero Jackson consideraba que este argumento era irrelevante. El gobierno federal no tenía autoridad constitucional para financiar mejoras internas, fueran o no de carácter nacional, argumentó Jackson.25
Jackson también creía que los tribunales, y la propia ley, eran demasiado inaccesibles para la mayoría de los ciudadanos, y estaba a favor de la codificación y simplificación de la ley para eliminar parte del poder de los tribunales.26 Jackson no habría impedido que los tribunales interpretaran la ley, pero creía que el Corte Suprema se extralimitaba sustancialmente en sus funciones constitucionales cuando intentaba adivinar el verdadero significado de partes ambiguas de la constitución.27 Hacerlo hacía que las acciones de los otros poderes del Estado estuvieran subordinadas a las interpretaciones del poder judicial, lo que era contrario a la visión de Jackson sobre el diseño de la constitución.
En contraste con la opinión de Alexander Hamilton, Jackson se opuso a la deuda nacional y para 1835 la había retirado por completo, un logro del que se enorgullecía.28 También quería que el gobierno federal renunciara a la propiedad de las tierras públicas.29 Jackson se declaraba un republicano jeffersoniano, comprometido con la idea de un gobierno limitado y decidido a cambiar lo que consideraba la expansión del poder del gobierno federal bajo sus predecesores. Sus políticas fueron sistemáticamente de laissez-faire, y dejó su huella en la nación limitando con éxito el alcance del gobierno en muchos aspectos. Al mismo tiempo, Jackson consideraba que el gobierno federal era un control necesario del poder de los gobiernos estatales y creía que este equilibrio era necesario para preservar la libertad.30 Cuando Carolina del Sur amenazó con la secesión en 1833, Jackson dejó perfectamente claro que utilizaría la fuerza militar si era necesario para preservar la Unión, sentando un precedente al que Lincoln recurrió menos de tres décadas después.31
En la mayoría de los aspectos, las ideas de Jackson sobre política pública eran muy libertarias, recordando las propias ideas de los fundadores de que el propósito del gobierno federal era preservar la libertad de sus ciudadanos. Se oponía a la participación del gobierno federal en las obras públicas, en la política bancaria y monetaria, y en la concesión de privilegios, como la constitución de empresas, a algunos que no estaban disponibles para todos, y se oponía a la deuda pública. Sin embargo, creía que el gobierno federal era esencial para promover este objetivo, por lo que se oponía a la anulación por parte de los estados de las leyes federales y a la secesión de los estados de la Unión. También se oponía al gobierno de una élite privilegiada, y creía que la población en su conjunto debía tener más control sobre su gobierno, como control del poder de la élite.
La democracia jacksoniana
Las posturas de política pública adoptadas por Jackson iban siempre encaminadas al objetivo de reducir el alcance y el poder del gobierno federal, pero además de estos fines políticos, Jackson también creía en la democracia como medio para controlar el gobierno federal. Jackson creía que los altos funcionarios del gobierno debían ser elegidos directamente, incluidos los senadores y el presidente, para que fueran más responsables ante el pueblo, y una vez elegidos, debían atender los deseos del electorado. Dado que la elección popular daría a los votantes un método directo para destituir a los funcionarios que no cumplieran la voluntad del electorado, las elecciones populares crearían una estructura de incentivos que haría que los funcionarios elegidos fueran más responsables ante las demandas de los votantes. A través de la democracia, Jackson quería apartar al gobierno federal del control de la élite política que lo había supervisado desde la aprobación de la nueva constitución. Resulta que sus ideas sobre la democracia han tenido un impacto más duradero en la nación que sus ideas jeffersonianas sobre el gobierno limitado.
Como forastero, héroe de guerra y persona que se había abierto camino hasta la prominencia nacional en lugar de haber nacido en el privilegio, Jackson encontró un público comprensivo en el electorado. Como dijo un historiador, jugó a favor de Jackson el hecho de que fuera un hombre ignorante, tan desprovisto como el ciudadano medio de toda la formación, a través de los libros o la práctica, que hasta entonces se consideraba comúnmente como constitutiva de las odiosas cualificaciones superiores de una detestable clase alta.32
En resumen, las ideas de Jackson no eran el producto de una erudición reflexiva y una comprensión profunda de la teoría política, sino más bien una reacción a su percepción de que un gobierno establecido para proteger la libertad de sus ciudadanos había estado acumulando poder en manos de una élite política. La democracia era el mecanismo que Jackson favorecía para redistribuir el poder fuera de esta élite y devolverlo al pueblo.
Lo que Jackson no previó fue que, al hacer que los funcionarios del gobierno fueran más responsables ante el público en general, estarían más inclinados a tomar decisiones que se ajustaran a la opinión popular en lugar de atenerse a las directrices de la constitución. Los fundadores tenían buenas razones para tratar de aislar las acciones del gobierno federal de las exigencias de la opinión popular, pero Jackson quería eliminar ese aislamiento, haciendo que el gobierno federal fuera más responsable ante el electorado. Jackson tuvo éxito, y su legado más duradero es que hizo que el gobierno federal fuera más democrático y, por tanto, más orientado a satisfacer las demandas de los votantes que a proteger su libertad. Por supuesto, Jackson no habría podido hacerlo si el colegio electoral hubiera funcionado como los fundadores imaginaron originalmente. Dados los cambios en las elecciones presidenciales que se produjeron antes de 1828, era inevitable que apareciera alguien que movilizara la opinión popular, y esa persona resultó ser Andrew Jackson. Pero la democracia jacksoniana fue tanto un producto de la evolución del colegio electoral como del propio Jackson.
El sistema bipartidista
La creación del Partido Demócrata condujo directamente a la creación del sistema bipartidista de Estados Unidos. Como los demócratas se organizaron explícitamente para llevar a su candidato a la Casa Blanca, cualquier candidato opositor necesitaría una organización similar para poder montar una oposición plausible. Así pues, el Partido Whig desarrolló una organización similar para montar una oposición a los demócratas. Finalmente lo lograron. Jackson fue un presidente muy popular, y después de cumplir dos mandatos, el candidato demócrata Martin Van Buren, que había sido fundamental en la formación del partido, fue elegido para la presidencia. Sin embargo, Van Buren resultó ser menos popular que Jackson y sólo ejerció un mandato antes de ser desplazado por el whig William Henry Harrison. Así nació el sistema bipartidista.
El sistema electoral americano se presta naturalmente a dos partidos, pero no más. Los políticos tienden a ser considerados en algún lugar de un espectro político de izquierda a derecha, y los votantes tienden a favorecer al candidato que más se acerca a sus propios puntos de vista en ese continuo izquierda-derecha. Así, en las elecciones típicas, un candidato obtiene la mayoría de los votos de la gente de la derecha, mientras que el otro obtiene la mayoría de los votos de la gente de la izquierda. Para ganar, el candidato debe conseguir los votos de la gente del centro, y esto hace que la mayoría de los candidatos que tienen éxito orienten sus plataformas hacia el centro del espectro político. Si surgiera un tercer partido y ganara fuerza, tendería a quitarle votos a uno u otro partido, haciendo que dos de los tres partidos fueran inviables. Tendrían que fusionarse o uno de ellos se desvanecería, tal vez tras adoptar algunos de los puntos de vista del partido al que estuviera más próximo. Esta idea está bien establecida como parte de la teoría política, y la razón para traerla aquí es mostrar cómo la aparición del Partido Demócrata, junto con la rápida transformación del sistema de elección presidencial en un concurso de voto popular en el que el ganador se lleva todo, condujo inevitablemente, y con rapidez, a la creación de un sistema bipartidista.33
La constitución no dice nada sobre los partidos políticos, y los fundadores no previeron que estos desempeñaran un papel importante en las elecciones presidenciales. Sin embargo, la nación ha tenido un sistema bipartidista desde la creación del Partido Demócrata de Jackson. Los Whigs fueron los primeros desafiantes de los demócratas, pero una vez que los republicanos ganaron fuerza, el Partido Whig desapareció, manteniendo el sistema bipartidista. Esto no habría sucedido sin la creación del Partido Demócrata para elegir a Jackson, pero quizás era inevitable que el sistema bipartidista acabara surgiendo una vez que la visión del Fundador del colegio electoral fuera eliminada en favor de la votación popular de los electores. Por ello, las campañas presidenciales organizadas para conseguir el apoyo popular podían dar grandes frutos de una manera que no sería posible si el colegio electoral hubiera funcionado realmente como un grupo de electores bien informados que remitieran una lista de candidatos a la Cámara para su selección final.
Así, la transformación del colegio electoral condujo directamente a la creación del moderno sistema bipartidista.34 Si el sistema hubiera funcionado como los fundadores imaginaron originalmente, los estados, y no los partidos políticos, habrían sido el núcleo de apoyo político. Por un lado, habría habido espacio para más partidos políticos, pero por otro lado, los partidos habrían servido para un propósito mucho menor en las elecciones presidenciales. Si el colegio electoral estuviera compuesto por un grupo de personas que conocieran a los candidatos y pudieran juzgar sus puntos fuertes y débiles personalmente, la afiliación a un partido habría sido secundaria frente a las opiniones políticas y las cualidades personales de los candidatos, por lo que habría habido menos incentivos para que los candidatos se afiliaran a los partidos. El moderno sistema bipartidista de Estados Unidos es un resultado directo de la evolución del colegio electoral a principios del siglo XIX.
Intereses en la administración de Jackson
En el contexto del crecimiento del poder del gobierno federal, la presidencia de Andrew Jackson tuvo dos efectos opuestos. Como ya se ha señalado, Jackson era partidario de un gobierno federal más pequeño, con menos poder y con menos supervisión de las actividades de los gobiernos estatales. Este retorno a los principios jeffersonianos tuvo el efecto inmediato de reducir el alcance y el poder del gobierno federal. Sin embargo, el deseo de Jackson de tener una representación más democrática en el gobierno federal y la asignación de puestos en el gobierno federal basada en el clientelismo político fueron factores que tiraron en la otra dirección. El incipiente sistema de servicio civil que existía cuando fue elegido fue eliminado por Jackson. Antes de la administración de Jackson, existía la noción de que mientras los funcionarios públicos desempeñaran bien sus funciones, tenían derecho a conservar sus puestos de trabajo. Jackson veía las cosas de otra manera. Creía que los puestos de trabajo no eran tan exigentes como para que personas con una inteligencia razonable no pudieran desempeñarlos, y argumentaba que se perdía más dando a la gente una garantía de continuidad en el empleo que lo que se ganaba reteniendo una mano de obra experimentada. Por ello, Jackson sustituyó a muchos trabajadores del gobierno tras su elección.35
El argumento de Jackson de dar a los trabajadores del gobierno un incentivo para rendir tiene cierto mérito y encontró una audiencia comprensiva en su época, pero un subproducto de las acciones de Jackson fue la transformación de los empleos del gobierno en premios de patrocinio político. Los partidarios políticos de Jackson acabaron obteniendo puestos de trabajo en el gobierno y tuvieron un incentivo para seguir apoyando a Jackson si querían mantener sus puestos. Los nombramientos políticos tienen cierta lógica, porque si los trabajadores del gobierno tienen un mal desempeño, es más probable que los políticos en ejercicio pierdan las siguientes elecciones y que esos trabajadores pierdan sus empleos. Por lo tanto, los nombramientos políticos tienen un incentivo para hacer que el gobierno quede bien. Pero también era evidente que muchos empleados del gobierno tenían sus puestos de trabajo sólo porque apoyaban al Partido Demócrata.
Este aspecto de los partidos políticos es casi inevitable, aunque la reforma de la administración pública iniciada a finales del siglo XIX ha frenado un poco el proceso. Cuando los presidentes eran seleccionados por las élites políticas de un grupo de élites políticas, no acumulaban deudas políticas y no estaban obligados a actuar de forma partidista. Pero cuando un presidente es elegido gracias al apoyo de un partido político, el presidente debe su elección al partido y se ve presionado a devolver el favor dando beneficios a sus partidarios políticos. Con un gobierno federal limitado a principios del siglo XIX, el principal tipo de beneficio que podía ofrecerse era el empleo gubernamental. Así, la democracia jacksoniana trajo consigo el clientelismo político y reforzó la idea de que en una competición política, al vencedor le corresponde el botín. La nación había dado un paso más lejos de la libertad y un paso más hacia la democracia.36
Los aranceles eran un tema importante de la época, y aunque Jackson estaba filosóficamente a favor de la reducción de los aranceles, también quería mantener el flujo de ingresos arancelarios con el fin de retirar la deuda federal. En 1828, Jackson trató de mantener el apoyo político ajustando las tasas arancelarias de los distintos productos, lo que dio lugar a un arancel con tantas tasas diferentes adaptadas a intereses especiales que desde entonces se le ha llamado el «arancel de las abominaciones».37 La política arancelaria federal se convirtió en una de las cuestiones por las que los estados del sur argumentaron que debían separarse de la unión. En 1832, la mayoría de las «abominaciones» se eliminaron del arancel en un nuevo proyecto de ley que reducía las tasas. Aun así, el arancel fue uno de los primeros temas en los que los grupos de interés se involucraron en la política distributiva.38
Aunque Jackson se consideraba a sí mismo alineado con los ideales políticos de Jefferson, su campaña electoral tuvo poco que ver con los temas y todo que ver con las personalidades. El Partido Demócrata se formó para elegir a Jackson, y por ello, Jackson tenía una deuda con los que le apoyaron. Jackson pagó a sus partidarios con puestos en el gobierno federal. Los motivos declarados de Jackson estaban en consonancia con los principios de su Partido Demócrata. Consideraba que la sustitución de una élite complaciente de empleados federales por un nuevo grupo de ciudadanos reforzaría la naturaleza democrática del gobierno y mejoraría la eficiencia de su funcionamiento. El resultado fue establecer el clientelismo político como método para recompensar a los que apoyan a los políticos victoriosos: al vencedor le corresponde el botín. De hecho, durante los primeros dieciocho meses de su administración, Jackson sólo sustituyó a 919 personas de las 10.093 que figuraban en la nómina federal, pero lo hizo de forma más deliberada que sus predecesores.39 Como señala Arthur Schlesinger, Jr., «Jackson no destituyó a una mayor proporción de funcionarios que Jefferson, aunque su administración ciertamente estableció el sistema de botín en la política nacional».40
El sistema de botín y el inicio de la política de grupos de interés se derivaron directamente del hecho de que Jackson confiara en su partido para ser elegido. La estrategia de formar un partido para elegir a un candidato, a su vez, fue el resultado de los cambios en el método de las elecciones presidenciales. Así pues, existe una conexión directa entre la política de los grupos de interés y la transformación del colegio electoral. Con un poco de imaginación, uno puede imaginar cómo sería de diferente la política americana hoy en día si el presidente fuera elegido por un comité de búsqueda de electores con conocimientos y no comprometidos con ningún candidato, en lugar de por votación popular.
El colegio electoral y la democracia americana
Los fundadores pretendían que el presidente fuera elegido por un proceso muy diferente al que realmente ocurrió. El proceso fue diferente incluso en las primeras elecciones presidenciales, y el colegio electoral nunca funcionó como los fundadores habían previsto. Sin embargo, debido a que había un consenso sustancial respecto a los candidatos elegidos para la presidencia a principios del siglo XIX, el hecho de que el proceso difería de lo que pretendían los fundadores no quedó totalmente expuesto hasta la elección de 1824, cuando la Cámara de Representantes eligió a John Quincy Adams en lugar de a Andrew Jackson. La idea original era aislar el proceso de selección presidencial de la opinión popular, pero para 1828, el actual sistema de votación popular para presidente estaba firmemente establecido. Esa elección también marcó la primera vez que un presidente fue elegido por el apoyo de un partido político, y marcó la primera vez que el presidente no provenía de la élite política de Estados Unidos.
La presidencia de Jackson trajo consigo una serie de otros cambios, en gran parte como resultado de la forma en que fue elegido. Los nombramientos políticos se hicieron como recompensa por el apoyo político, sin que Jackson se disculpara, y los grupos de interés que habían apoyado la candidatura de Jackson esperaban ser recompensados una vez que éste asumiera el cargo. Así, la elección de Jackson trajo consigo la política de los grupos de interés y creó el sistema bipartidista de Estados Unidos. La elección de Jackson tuvo un gran impacto en la democracia americano, en parte por Jackson y sus políticas, pero también en gran medida por la dependencia de Jackson de un partido político para ser elegido. Esa estrategia, a su vez, sólo era factible porque el colegio electoral había evolucionado rápidamente hacia un sistema de votación popular para la presidencia.
El Partido Demócrata de Andrew Jackson recibió un nombre apropiado, ya que Jackson creía que la libertad sólo podía protegerse permitiendo que el pueblo gobernara por medio de la mayoría.41 El mayor alcance de la democracia sobre el gobierno americano era algo que Andrew Jackson favorecía. Estaba a favor de la elección directa del presidente y los senadores e incluso de la supervisión democrática del Corte Suprema.42 Jackson consideraba que la democracia y la libertad se reforzaban mutuamente, ya que la supervisión democrática del gobierno evitaría que éste fuera tomado por una élite política e impediría que el gobierno de la élite aplicara políticas que beneficiaran a unos pocos a expensas de las masas. Los fundadores pensaban lo contrario, por dos razones. En primer lugar, no creían que la mayoría de la gente tuviera la capacidad de tomar decisiones reflexivas e informadas sobre su gobierno. En segundo lugar, creían que el gobierno de la mayoría podía ser tan tiránico como el de un rey o el de cualquier grupo de élite. Por ello, diseñaron el gobierno para que fuera dirigido por una élite política, limitada en sus acciones por la constitución.
Jackson luchó por la democracia como método para limitar el alcance y el poder del gobierno federal, pero, irónicamente, el resultado de haber hecho más democrático el gobierno de la nación ha sido aumentar el alcance y el poder del gobierno en respuesta a las demandas populares de programas gubernamentales. Este fue el resultado que los fundadores previeron e intentaron evitar limitando el papel de la democracia en su nuevo gobierno. Jackson fue un presidente fuerte y pudo lograr muchos de sus objetivos inmediatos mientras estuvo en el cargo, pero los resultados de su presidencia no parecen tan buenos, a juzgar por sus propios objetivos, en un horizonte temporal más largo. Aunque Jackson quería limitar los poderes del gobierno federal y lo consiguió durante su propia administración, el gobierno más democrático que creó sentó las bases para el futuro crecimiento del gobierno. El crecimiento del gobierno como resultado directo de la democracia jacksoniana, después de que Jackson dejara el cargo, compensó con creces las reducciones del alcance del gobierno que Jackson presidió durante sus ocho años en la Casa Blanca.
La presidencia de Andrew Jackson fue fundamental en el desarrollo de la democracia americano, pero su impacto duradero fue en gran medida el resultado de los cambios en el colegio electoral antes de su elección. Si el colegio electoral hubiera funcionado como pretendían los fundadores, Jackson habría sido un candidato presidencial poco probable porque no era miembro de la élite política. Pero lo que es más importante, no habría tenido sentido crear un partido político de amplia base como el Partido Demócrata, porque el apoyo popular a un candidato habría tenido poco impacto en una elección presidencial. En respuesta, se formó el Partido Whig, y debido a la naturaleza de las contiendas presidenciales en las que el ganador se lleva todo, nació el sistema bipartidista como resultado directo de los cambios que se produjeron en el colegio electoral. Los partidos políticos, a su vez, han dado lugar a la creación de facciones e intereses en la política americano, algo que los fundadores trataron explícitamente de evitar.
Cuando se analizan los cambios asociados a la presidencia de Andrew Jackson en el contexto de los cambios anteriores en el colegio electoral, se puede ver que los cambios más duraderos introducidos por Jackson fueron resultado del colegio electoral y no del propio Jackson. El crecimiento de los partidos políticos y de la política de grupos de interés, así como la promoción de la democracia como principio fundamental del gobierno americano, fueron el resultado del paso a la votación popular para elegir al presidente. Las ideas de Jackson para limitar el alcance del gobierno federal se vieron completamente anuladas por el crecimiento de la democracia en Estados Unidos. De hecho, si Jackson no hubiera tenido tanto éxito en la promoción de la democracia, la causa de la libertad habría estado mejor servida. Pero incluso esto da demasiado crédito a Jackson, porque cuando fue elegido, los incentivos en la política presidencial habían cambiado, haciendo que los partidos y la política de grupos de interés fueran inevitables. Los fundadores previeron un sistema de elecciones presidenciales que habría frenado esto, pero dejaron demasiada discreción a los estados. Si hubieran especificado claramente el procedimiento no democrático que habían previsto para las elecciones presidenciales, habrían contribuido en gran medida a aislar a la presidencia de las exigencias de la opinión popular y habrían fomentado la causa de la libertad que tanto intentaron plasmar en la constitución.
Este artículo es el quinto capítulo de Reassessing the Presidency: The Rise of the Executive State and the Decline of Freedom, ed. John V. Denson. John V. Denson (Auburn, AL: Mises Institute, 2001), pp. 137-67.
- 1Thomas Hobbes, Leviathan (Nueva York: E.P. Dutton, [1651] 1950).
- 2John Locke, Two Treatises of Government (Cambridge: Cambridge University Press, [1690] 1967).
- 3John Trenchard y Thomas Gordon, Cato’s Letters, or, Essays on Liberty, Civil and Religious, and Other Important Subjects (Indianapolis, Ind.: Liberty Fund, 1995).
- 4Para un análisis de la influencia de los panfletistas en las ideas de la Revolución Americana, véase Bernard Bailyn, The Ideological Origins of the American Revolution, ed. ampliada. (Cambridge, Mass.: Belknap, 1992).
- 5En Randall G. Holcombe, «Constitutions as Constraints: A Case Study of Three American Constitutions», Constitutional Political Economy 2, no. 3 (otoño de 1991): 303-28.
- 6Considero la cuestión en detalle en mi próximo libro, From Liberty to Democracy: The Transformation of American Government (Ann Arbor: University of Michigan Press, 2002).
- 7Esta lógica del bicameralismo se discute en James M. Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962).
- 8Por ejemplo, en 1972, 1976 y 1988 los electores votaron a candidatos distintos de los elegidos por los votantes de sus estados.
- 9Forrest McDonald, The American Presidency (Lawrence: University Press of Kansas, 1994), pp. 177-78, analiza este aspecto de la constitución.
- 10Los datos sobre los métodos de selección de los electores proceden de Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: Bureau of the Census, 1975), p. 1071.
- 11Véase McDonald, The American Presidency, pp. 5, 143, y cap. 9. 9.
- 12McDonald, The American Presidency, p. 230, se refiere a Hamilton como «primer ministro» (las citas están en el original), y discute el papel de Hamilton en la administración de Washington más extensamente en las pp. 225-43.
- 13Citado en Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson (Boston: Little, Brown, 1945), p. 10. Schlesinger escribe: «La roca sobre la que Alexander Hamilton construyó su iglesia fue la convicción profundamente arraigada de que la sociedad estaría mejor gobernada por una aristocracia, y que una aristocracia se basaba de forma más adecuada y duradera en la propiedad» (p. 12).
- 14Ibídem, p. 11.
- 15Ibídem, p. 19.
- 16Esta es la evaluación de Ralph Ketcham, Presidents Above Party: The First American Presidency, 1789-1829 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1984), p. 124.
- 17Robert V. Remini, The Legacy of Andrew Jackson (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1988), p. 14.
- 18Citado en Ketcham, Presidents Above Party, p. 141.
- 19Schlesinger, The Age of Jackson, pp. 74-114, analiza en detalle la batalla de Jackson con los que apoyaban el Segundo Banco. Robert V. Remini,The Life of Andrew Jackson (Nueva York: Harper and Row, 1988), p. 143, señala que Jackson, junto con muchos otros, consideraba que la corrupción dentro del Segundo Banco era la responsable de iniciar el pánico de 1819 y el consiguiente colapso económico.
- 20El asesoramiento de Jackson solía provenir de un grupo de «consejeros» que recibían una buena remuneración del gobierno federal, pero que no eran nombrados oficialmente para ocupar puestos en el gabinete, lo que dio lugar al término Gabinete de Cocina. Véase Marquis James, Andrew Jackson: Portrait of a President (Nueva York: Grosset and Dunlap, 1937), p. 191.
- 21Schlesinger, The Age of Jackson, pp. 314-17, señala la influencia de La riqueza de las naciones de Adam Smith en la filosofía jacksoniana.
- 22.Schlesinger, The Age of Jackson, p. 337.
- 23Remini, The Legacy of Andrew Jackson, p. 11.
- 24Remini, The Life of Andrew Jackson, p. 159.
- 25Donald B. Cole, The Presidency of Andrew Jackson (Lawrence: University Press of Kansas, 1993), pp. 63-65.
- 26Schlesinger, The Age of Jackson, pp. 329-31.
- 27Véase William Graham Sumner, Andrew Jackson (Boston: Houghton, Mifflin, 1899), pp. 218-19, y Remini, The Life of Andrew Jackson, pp. 305-06.
- 28Sumner, Andrew Jackson, pp. 229-36.
- 29Ibídem, p. 295.
- 30Ibídem, pp. 246-64, discute la cuestión de la anulación en detalle. Algunos estados del Sur querían establecer su poder para anular las leyes federales, a lo que Jackson se opuso enérgicamente.
- 31Remini, The Life of Andrew Jackson, pp. 244-51.
- 32John T. Morse, Jr., p. viii, en la introducción a Sumner, Andrew Jackson.
- 33Véase Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (Nueva York: Harper and Row, 1957), para una exposición frecuentemente citada de estas ideas.
- 34Quizá merezca la pena señalar que la razón por la que otras naciones pueden apoyar a más de dos partidos (Alemania es un buen ejemplo) es porque los partidos son elegidos para sus legislaturas en proporción a los votos que obtienen. Así, en Alemania, un partido que obtiene el 20% de los votos consigue el 20% de los escaños. En Estados Unidos, un candidato que obtiene el 20% de los votos es derrotado.
- 35Véase Ketcham, Presidents Above Party, pp. 151-52, para una discusión. Asimismo, Remini, The Life of Andrew Jackson, pp. 185-86, explica el punto de vista de Jackson.
- 36Sumner, Andrew Jackson, pp. 188-92, analiza el uso que hizo Jackson del «sistema de botín», señalando que, aunque se había empleado previamente a nivel estatal, Jackson merece el crédito por haberlo llevado al nivel federal.
- 37Ibídem, pp. 243-46.
- 38Véase Cole, The Presidency of Andrew Jackson, pp. 106-08.
- 39Remini, The Life of Andrew Jackson, p. 185.
- 40Schlesinger, The Age of Jackson, p. 47.
- 41Remini, The Legacy of Andrew Jackson, p. 26.
- 42Ibídem, pp. 32-33.
